Tras 35 años de Democracia la primera ley del servicio exterior ha dado a luz. No han sido pocos los gobiernos que fijaron entre sus objetivos una ley de tal calado, si bien, unas veces por motivos de centralización y otras de descentralización, nunca llegó a buen fin.
Se trata de una ley, como bien señala en su Exposición de Motivos, que persigue afirmar y promover los valores e intereses de España con el objetivo de fortalecer su presencia internacional y reforzar su imagen en el mundo. No obstante, como otras tantas normas, es mayor el deseo que la realidad.
Uno de los aspectos que los legisladores han querido dejar claro desde un primer momento, es tanto el objeto como la definición de la misma. En su primer articulado, define claramente Política, Acción y Servicio exterior del Estado, para tratar de evitar un error muy común, definir toda medida que tenga un marcado carácter exterior como Política Exterior, si bien, la norma diferencia claramente lo que es adoptar decisiones( Política) y lo que es ejecutar las mismas( Acción).
Aunque resulta llamativo, que pretenda la norma clarificar la diferencia entre unos y otros conceptos y en el título normativo vengan solamente mencionados la Acción y el Servicio Exterior del Estado( Ley 2/2014 de 25 de marzo de la Acción y del Servicio Exterior del Estado), no habiendo sido mencionado en ningún caso la Política Exterior.
Una de las principales novedades adoptadas por la norma es establecer quién y quiénes han de informar en sus viajes al exterior, éstos son, los presidentes y consejeros de las Comunidades Autónomas( CCAA), además de los órganos constitucionales y la Administración local.
Unos y otros han de comunicar al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación(MAEC) previamente a sus viajes cuando estos se hagan “ fuera del ámbito de la UE”. Una vez recibido el aviso sobre el proyecto de viaje, Exteriores podrá emitir “recomendaciones” sobre si la propuesta se adecúa a los objetivos de la política exterior española, que concierne en exclusiva al Gobierno.
Uno de los aspectos más controvertidos en el debate parlamentario de tramitación de la norma, era la ambición del Gobierno por dar capacidad a Hacienda para que pudiera vetar la apertura de delegaciones autonómicas en el extranjero en el caso de CCAA que cumplieran el objetivo de déficit. ¿Realidad?, la ley obliga a las CCAA a informar previamente al Gobierno de la apertura de delegaciones en el extranjero, pero el Gobierno solo podrá decir si considera o no pertinente esa decisión.
Junto a la obligación de que las CCAA informen al Gobierno de sus viajes y apertura de delegaciones en el exterior, la norma muestra otras novedades, como es la creación de una carta de instrucciones al embajador recién nombrado que podrá llegar a incluir peticiones de CCAA o la posibilidad de que si el Congreso lo considera oportuno, solicite la comparecencia de un embajador para que informe sobre los objetivos de su misión.
Otra de las novedades presentada por la norma, es la “obligación” en el plazo de seis meses desde la entrada de la ley, de presentar una Estrategia de Acción Exterior para cuatro años con las prioridades y objetivos a medio plazo en materia de Exterior. Obviamente, papel principal en su elaboración es asignado al MAEC con la colaboración del resto de Ministerios.
En su tramitación la Estrategia se debatirá en el Parlamento antes de su aprobación por el Consejo de Ministros. Además, anualmente el Gobierno ha de elaborar un Informe Anual de Acción Exterior donde dé cuenta de la ejecución de la Estrategia.
Junto a ello, la norma reconoce a los órganos constitucionales, CCAA y entidades locales un papel “limitado” en la elaboración de la Estrategia, reconociendo su capacidad para formular propuestas de actuación en el ámbito exterior, en relación a sus intereses. Si bien, el Gobierno puede vetar a través de una explicación, aquellas propuestas que no se “ adecúen a los objetivos de la política exterior” que fija en exclusiva el Gobierno( como así se lo atribuye la Constitución en su artículo 97).
Otra novedad importante es la atribución al Consejo de Política Exterior, como órgano asesor del presidente del Gobierno, ( órgano creado en el año 2000 pero que apenas ha tenido actividad reconocida), con el fin de asesorar sobre el despliegue del Servicio Exterior del Estado.
Con ello, toda decisión sobre la reordenación de los medios que componen el Servicio Exterior del Estado, entre los que mayor repercusión tiene la apertura o cierre de embajadas, pasa a ser una decisión mucho más colegida de lo que hasta en la actualidad era. Su colegialidad se muestra en el hecho de que las CCAA( se prevé desde el año 2000, pero no se hace con asiduidad) puedan ser convocadas a las reuniones del Consejo de Política Exterior y a las del Consejo Ejecutivo de Política Exterior.
Una de las medidas con más repercusión social, es la recogida en el artículo 40.3, reconoce la norma, la posibilidad de que el Gobierno pueda “exigir el reembolso” del dinero público destinado para asistir a españoles en el extranjero “ en una situación de emergencia consular” cita la norma, cuando el ciudadano se haya “ expuesto voluntariamente a riesgos sobre los que el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación informa en sus recomendaciones de viaje”.
Una novedad que no ha gustado mucho en el seno Diplomático, es la capacidad atribuida al Gobierno para designar embajadores que no sean diplomáticos, los conocidos como “ embajadores políticos”. Si bien, el Ejecutivo trata de equilibrar la desconfianza creada en el cuerpo funcionarial al atribuir tal facultad al Gobierno, con la incorporación de funcionarios españoles en las delegaciones de la UE en el extranjero para atender los intereses de España y también en misiones diplomáticas iberoamericanas en terceros países.
Por todo ello, la norma trata de delimitar y remarcar el papel atribuido al Gobierno por la Constitución como director de la política exterior, si bien, reconociendo la colaboración necesaria entre distintos entes territoriales y órganos constitucionales para lograr crear una política exterior unificada. Veremos si la acción exterior también lo puede lograr.